Deliktuele aanspreeklikheid van plaaslike owerhede vir die versuim om infrastruktuur te onderhou 

Deliktuele aanspreeklikheid van plaaslike owerhede vir die versuim om infrastruktuur te onderhou  André Mukheibir, Departement Privaatreg, Nelson Mandela Universiteit Hennie van As, Departement Publiekreg, Nelson Mandela Universiteit LitNet Akademies Jaargang 17(3) ISSN 1995-5928 Die artikel sal binnekort in PDF-formaat beskikbaar wees.

 

Opsomming

Deliktuele eise teen munisipaliteite vir skadevergoeding as gevolg van hul versuim om infrastruktuur in stand te hou, is niks nuuts nie. Oor die afgelope eeu het die toets vir die onregmatigheid van ’n late heelwat ontwikkel, dikwels in die konteks van munisipaliteitsake en in die kader van gebrekkige onderhoud. Aanvanklik was voorafgaande positiewe optrede (“prior conduct”) ’n vereiste vir aanspreeklikheid weens ’n late, maar hierdie vereiste is onomwonde afgeskaf in Minister van Polisie v Ewels 1975 3 SA 590 (A) as ’n noodsaaklike voorwaarde vir aanspreeklikheid weens ’n late. Die toets vir onregmatigheid van ’n late is of daar volgens die boni mores ’n regsplig op die verweerder rus om skade te voorkom. In Cape Town Municipality v Bakkerud 2000 3 SA 1049 (HHA) is dié toets deur die Hoogste Hof van Appèl bevestig vir ’n late deur munisipaliteite. Sedert hierdie beslissing het die toets vir die onregmatigheid van ’n late verdere wysigings ondergaan. In ’n aantal gewysdes het die howe die konseptuele volgorde van die elemente van onregmatigheid en nalatigheid omgeruil. In 2006 word die toets vir onregmatigheid herformuleer in Telematrix (Pty) Ltd t/a Matrix Vehicle Tracking v Advertising Standards Authority SA 2006 1 SA 461 (HHA). Hiervolgens word onregmatigheid beoordeel aan die redelikheid al dan nie om die verweerder aanspreeklik te hou. Ten spyte van die kritiek wat die benadering tot gevolg gehad het, word dit steeds deur die howe toegepas. Die vraag wat in die artikel gestel word, is of die ontwikkeling tred gehou het met die grondwetlike verpligting om die gemenereg te ontwikkel sodat dit “die gees, strekking en oogmerke” van die Handves van Regte bevorder. Benewens die grondwetlike verpligting om die gemenereg te ontwikkel, lê sowel die Grondwet as verskeie wette ’n plig op munisipaliteite om basiese dienste te voorsien. Die ontwikkeling van aanspreeklikheid weens ’n late word dus bespreek teen die agtergrond van munisipale wetgewing, asook die Grondwet. 

Trefwoorde: deliktuele aanspreeklikheid; dienste; lates; munisipaliteite; onderhoudsplig; plaaslike owerhede

 

Abstract

Delictual liability of local authorities for failure to maintain infrastructure

The global population is becoming more and more urbanised. South Africa is no exception to this phenomenon. The pressure resulting from the influx into towns is exacerbated by aging infrastructure. At the same time there is a constitutional duty to deliver services and to take legislative steps to give effect to the rights contained in the Bill of Rights. This has had the result that there are two forces of simultaneous pressure on municipalities, namely the delivery of services with regard to the establishment of new infrastructure and the maintenance of existing infrastructure.

Delictual claims against municipalities as a result of failure to maintain infrastructure are not a new phenomenon. Over the past century the test for wrongful omissions has seen much development, often in the context of municipalities, and specifically the failure to maintain infrastructure.

The question raised in this article is whether this development has kept up with the constitutional imperative to develop the common law to promote the “spirit, object and purport” of the Bill of Rights. Apart from the constitutional imperative to develop the common law, the Constitution, as well as legislation, impose a duty on municipalities to provide basic services. The development of liability for omissions is discussed against the background of municipal legislation as well as the Constitution.

Initially “prior conduct” was a requirement for liability for omissions to ensue, but this requirement as a necessary condition for liability for an omission was unequivocally abolished in Minister van Polisie v Ewels 1975 (3) SA 590 (A). Instead, the question which had to be asked was whether, in the light of the legal convictions of the community, there was a legal duty upon the defendant to prevent harm. In Cape Town Municipality v Bakkerud 2000 3 SA 1049 (SCA) the test was confirmed to be applicable to municipalities by the Supreme Court of Appeal.

Since the decision in Bakkerud the test for wrongfulness of omissions has undergone further changes. In a number of decisions the conceptual order of wrongfulness and negligence was changed and the question regarding the wrongfulness of omissions was formulated in such a way as to assume negligence when testing for wrongfulness, such as, for example, in Minister of Safety and Security v Van Duivenboden 2002 6 SA 431 (SCA). In 2006 the test for wrongfulness was reformulated in the case of Telematrix (Pty) Ltd t/a Matrix Vehicle Tracking v Advertising Standards Authority SA 2006 1 SA 461 (SCA). In terms of the new test the question was whether it was reasonable under the circumstances to hold the defendant liable. Despite criticism levelled against this test, the courts continued to apply this test, inter alia in cases such as Trustees, Two Oceans Aquarium Trust and very recently in Minister of Police v K (case no. 403/2019) [2020] ZASCA 50 (6 May 2020). The test has also been applied in the context of municipality cases such as Van Vuuren v eThekwini Municipality 2018 1 SA 189 (SCA).

When deciding whether or not government institutions have a legal duty to prevent harm, legislative provisions have, according to Neethling en Potgieter (2015:66–9), to be taken into consideration. A legislative provision in itself is not enough to give effect to a legal duty. It is necessary to look at a multiplicity of factors to establish whether or not there is a legal duty to prevent harm. This was echoed in McIntosh v Premier of the Province of KwaZulu-Natal 2008 6 SA 1 (SCA). In Mashongwa v PRASA 2016 3 SA 528 (CC) the Constitutional Court held that wrongfulness does not flow directly from the infringement of a public law duty, but that the breach of the duty is a factor underlying the development of the private law in recognising a new form of wrongfulness.

The Constitution provides that government in South Africa consists of three interrelated spheres, namely national, provincial and local. The local sphere consists of municipalities that have to be established for the entire country and the executive and legislative powers of a municipality are vested in the municipal council. Municipalities are the owners of infrastructure, such as roads, public amenities, sewage and water and sanitation systems. Infrastructure is regarded as the cornerstone of social upliftment, public health and safety and is regarded as indispensable for economic development through the establishment of properly serviced premises.

The Constitution, according to Bekink (2006:289), creates a broad framework in which specific services that have to be delivered by municipalities, as well as the necessary infrastructure, have to be identified. The legislature is responsible for providing the detail in terms of which these matters are to be governed. Some of the most important laws include the Municipal Systems Act 32 of 2000, the Local Government: Municipal Structures Act 117 of 1998 and Local Government: Municipal Finance Management Act 56 of 2003. All these statutes have as their goal service delivery and development, or the support thereof.

Where failure to deliver a service results in danger, there is a legal duty to prevent harm. Failure to comply with this legal duty can give rise to delictual liability, as was seen in Van Vuuren, where the municipality had failed to provide for supervision at the municipal swimming pool.

The failure of local authorities to hold their officials and politicians accountable has resulted in municipalities not being able to reach their constitutional goals. This in turn has a negative impact on the quality of life of communities. There are two areas in particular where the impact is felt the most, namely the financial well-being of municipalities and the ability to create and maintain infrastructure.

The provisions of sections 1, 2, 8(1) and 39(2) of the Constitution confirm that the law of delict is subordinate to the Constitution. The courts developed general principles of the law of delict in cases such as Carmichele v Minister of Safety and Security 2001 4 SA 938 (CC) to give effect to section 39(2), but the development has not extended to the municipality cases. Apart from the application of section 28 in the Van Vuuren case, the courts have been paying lip service to the Constitution.

Keywords: delictual liability; duty to maintain; local government; municipalities; omissions; services

 

1. Inleiding 

What is in a pothole? Not very much, except for an empty space showing what used to be a patch of the road.¹

Die wêreld se bevolking is besig om vinnig te verstedelik, en Suid-Afrika is geen uitsondering nie. 64% van die land se bevolking woon in stede of dorpe.² Dit is meer as China (54%), Indië (32%) en Nigerië (47%).³ Soos wat die bevolking verstedelik, word stede en dorpe die plekke waar, en die middele waardeur, daar aan burgerlike, politieke en sosio-ekonomiese regte gevolg gegee word of moet word.⁴ Volgens Pieterse is die gevolg hiervan dat meer aandag gegee word aan plaaslike regering as ’n middel vir die vestiging en handhawing van stedelike omgewings wat bevorderlik vir die verwesenliking van sulke regte is.⁵ Die druk van versnelde verstedeliking, wat veral deur die invloei vanaf die platteland as gevolg van ’n krimpende ekonomie en oorgrensmigrasie aangewakker word, word verder deur verouderde infrastruktuur vererger.⁶ Terselfdertyd is daar die grondwetlike verpligting om dienste te lewer⁷ en om redelike wetgewende en ander stappe te doen om in toenemende mate aan die regte wat in die Handves van Regte vervat is, uitvoering te gee.⁸ Dit bring mee dat twee kragte gelyktydig druk op munisipaliteite uitoefen – die lewering van nuwe dienste met die gepaardgaande vestiging van nuwe infrastruktuur aan die een kant en die instandhouding van bestaande infrastruktuur aan die ander kant. Eersgenoemde is egter bloot een van die faktore wat die vermoë van plaaslike owerhede beïnvloed om dienste te onderhou.

Oor die jare het die versuim om infrastruktuur te onderhou, of om dit behoorlik te onderhou, baie litigasie tot gevolg gehad, in so ’n mate dat appèlregter Marais in Cape Town Municipality v Bakkerud⁹ die mening uitgespreek het dat daar min probleme is wat regsgeleerdes so besig gehou het as deliktuele aanspreeklikheid weens ’n late – in besonder die aanspreeklikheid van plaaslike owerhede. Hy verwys na laasgenoemde as ’n “particularly thorny issue”.¹⁰ 

Die ontwikkeling van deliktuele aanspreeklikheid weens ’n late, of die versuim om skade te verhoed, is nóú verbonde aan die sogenaamde munisipaliteitsake. Sedert die 1912-beslissing in Halliwell v Johannesburg Municipal Council¹¹ tot meer onlangse sake soos Bakkerud, McIntosh v Premier of the Province of KwaZulu-Natal¹² en Van Vuuren,¹³ is deliktuele eise ingestel teen plaaslike en provinsiale owerhede weens ’n late, soos die versuim om slaggate in paaie te herstel of om behoorlik toesig by ’n munisipale swembad uit te oefen. ’n Voorbeeld van gebrekkige infrastruktuur wat tot skade aanleiding gee en wat dikwels voorkom, is dié van slaggate.¹⁴ Afhangende van die diepte en omvang van die slaggat kan dit voertuie beskadig en beserings tot gevolg hê.¹⁵ Hoewel daar verskeie oorsake van slaggate is, kan die meeste hiervan deur instandhouding voorkom word.¹⁶

Ingevolge die deliktereg kan aanspreeklikheid vir ’n late opgedoen word indien daar ’n regsplig op die verweerder rus om positief op te tree om skade te voorkom.¹⁷ Blote versuim (“mere omissions”) gee nie aanleiding tot aanspreeklikheid nie.¹⁸ Om met ’n eis vir skadevergoeding te slaag, moet die eiser kan aantoon dat daar ’n regsplig op die verweerder gerus het om skade te voorkom.¹⁹ Die bestaan al dan nie van ’n regsplig is in die verlede aan die regsoortuigings van die gemeenskap of die heersende regs- en openbare beleid gekoppel. In die regspraak het verskillende faktore uitgekristalliseer ingevolge waarvan ’n afleiding gemaak kan word van die bestaan al dan nie van ’n regsplig, onder andere deur ’n statuut.²⁰ Sedert die inwerkingtreding van die Grondwet²¹ bestaan daar ’n plig op die howe om die gemenereg te ontwikkel.²² In die proses moet die howe die “gees, strekking en oogmerke van die Handves van Regte bevorder”.²³ 

Bykomend tot die grondwetlike verpligting om die gemenereg te ontwikkel, lê sowel die Grondwet as verskeie wette ’n plig op munisipaliteite om basiese dienste te voorsien. In Joseph v City of Johannesburg²⁴ het die Konstitusionele Hof beslis dat artikels 152 en 153 van die Grondwet gelees met artikels 4(2)(f) en 73 van die Plaaslike Regering: Munisipale Stelselswet²⁵ (Stelselswet) ’n verpligting plaas op elke munisipaliteit om basiese munisipale dienste aan inwoners te verskaf, ongeag of daar ’n kontraktuele verhouding tussen hulle is of nie.²⁶ 

In hierdie artikel word aandag gegee aan die ontwikkeling van deliktuele aanspreeklikheid weens ’n late teen die agtergrond van die ontwikkeling van die gemenereg en die pligte wat deur die Grondwet en wetgewing op munisipaliteite geplaas word ten opsigte van die daarstel en onderhoud van infrastruktuur.

 

2. Ontwikkeling van die gemenereg

In die gees van transformatiewe konstitusionalisme is die howe onder ’n verpligting om die gemenereg te ontwikkel sodat dit uitdrukking kan gee aan die “gees, strekking en oogmerke van die Handves van Regte”.²⁷ Daar kan met reg gevra word of die ontwikkeling van die deliktereg ten opsigte van die aanspreeklikheid van munisipaliteite tred gehou het met die noodsaaklikheid om die gemenereg te ontwikkel en gevolg te gee aan die idee van transformatiewe konstitusionalisme wat onderliggend aan ons reg is.

Die Grondwet speel ’n belangrike rol in die bepaling van ’n regsplig in die geval van aanspreeklikheid weens ’n late. Reeds in Carmichele v Minister of Safety and Security²⁸ het die Konstitusionele Hof daarop gewys dat artikel 39(2) van die Grondwet²⁹ vereis dat die toets vir onregmatigheid van ’n late na die inwerkingtreding van die Grondwet noodwendig ontwikkel moet word. Artikel 39(2) bepaal naamlik dat “by die uitleg van enige wetgewing, en by die ontwikkeling van die gemene reg of gewoontereg, moet elke hof, tribunaal of forum die gees, strekking en oogmerke van die Handves van Regte bevorder”.³⁰ Volgens Carmichele het die hof ’n verpligting om die gemenereg te ontwikkel. Die verpligting blyk duidelik wanneer artikels 8(1), 39(2) en 173 saamgelees word.

In Loureiro v Imvula Quality Protection (Pty) Ltd³¹ verwys die Konstitusionele Hof ook na die rol wat grondwetlike beginsels speel in die bepaling van die regsoortuigings van die gemeenskap:³²

This Court has held that an appeal against a finding on wrongfulness on the basis that it failed to have regard to the normative imperatives of the Bill of Rights does ordinarily raise a constitutional issue. This is because of the nature of the wrongfulness element in delict. An enquiry into wrongfulness is determined by weighing competing norms and competing interests. Since the landmark Ewels judgment, whether conduct is wrongful is tested against the legal convictions of the community. These now take on constitutional contours: the convictions of the community are by necessity underpinned and informed by the norms and values of our society, embodied in the Constitution.³³

In twee munisipaliteitsake, McIntosh³⁴ en Van Vuuren,³⁵ het die hof na die Grondwet verwys, maar sonder om veel aandag daaraan te skenk. In Van Vuuren het die hof onder andere artikel 28 (beste belang van kinders) gebruik om die argument ten gunste van aanspreeklikheid te staaf. Daar is geen aandag gegee aan byvoorbeeld artikel 10 (menswaardigheid) of artikel 12 (vryheid en sekerheid van die persoon) nie. Daar word ook nie genoegsame aandag gegee aan munisipale wetgewing om die bestaan al dan nie en die omvang van regspligte vir die doeleindes van die onregmatigheidstoets te bepaal nie.

 

3. Deliktuele aanspreeklikheid weens ’n late – ’n oorsig

Die ontwikkeling van die toets vir die onregmatigheid van ’n late word kortliks hier bespreek. Daar word onder meer aandag geskenk aan die kriterium wat toegepas moet word vir die toets van onregmatigheid, die konseptuele volgorde vir nalatigheid en onregmatigheid, asook die “nuwe” toets vir onregmatigheid. Daar word ook gekyk na die toepassing van die kriteria en toetse in die konteks van die munisipaliteitsake.³⁶

3.1 Onregmatigheidskriterium

Wanneer dit vasstaan dat ’n gedraging tot skade gelei het, moet daar vasgestel word of die gedraging onregmatig is.³⁷ Dit is nie genoeg dat die gedraging skade veroorsaak het nie; daar moet ook vasgestel word of die skade op ’n wyse veroorsaak is wat “regtens ongeoorloof” is.³⁸ Die onregmatigheidskriterium word in Minister van Polisie v Ewels soos volg beskryf:³⁹ 

Dit skyn of dié stadium van ontwikkeling bereik is waarin ’n late as onregmatige gedrag beskou word ook wanneer die omstandighede van die geval van so ’n aard is dat die late nie alleen morele verontwaardiging ontlok nie maar ook dat die regsoortuiging van die gemeenskap verlang dat die late as onregmatig beskou behoort te word en dat die gelede skade vergoed behoort te word deur die persoon wat nagelaat het om daadwerklik op te tree.

Hoewel die howe in sommige sake, byvoorbeeld Two Oceans Aquarium Trust,⁴⁰ Hawekwa Youth Camp v Byrne⁴¹ en Country Cloud Trading CC v MEC: Department of Infrastructure Development,⁴² verwys na “public or legal policy”, was daar ook ander sake waarin deurgaans verwys is na die regsoortuigings van die gemeenskap- of boni mores-toets.

Die Konstitusionele Hof het redelik onlangs in Lee v Minister of Correctional Services⁴³ en Loureiro v Imvula Quality Protection (Pty) Ltd⁴⁴ die beslissing in Minister van Polisie v Ewels gevolg. In die Lee-saak herhaal die hof die Ewels- toets byna verbatim.⁴⁵ Die hof gaan dan voort deur daarop te wys dat die toets sedertdien ontwikkel het tot ’n algemene toets vir onregmatigheid:⁴⁶

This open-ended general criterion has since evolved into the general criterion for establishing wrongfulness in all cases, not only omission cases. The imposition of wrongfulness under this enquiry is determined with reference to considerations of public and legal policy, consistent with constitutional norms.

In Loureiro verwys die hof soos volg na Ewels:⁴⁷

An enquiry into wrongfulness is determined by weighing competing norms and competing interests. Since the landmark Ewels judgment, whether conduct is wrongful is tested against the legal convictions of the community.⁴⁸ 

Regter Van der Westhuizen gaan voort deur daarop te wys dat die regsoortuigings nou ook deur die Grondwet beïnvloed word, aangesien die Grondwet die basis van sodanige oortuigings vorm.⁴⁹

3.2 Lates in die algemeen 

3.2.1 Ontwikkeling van die aanspreeklikheid weens ’n late: voorafgaande positiewe optrede (“prior conduct”) tot nie-nakoming van ’n regsplig

Die geskiedenis van aanspreeklikheid van munisipaliteite weens ’n late het in 1912 begin met die saak Halliwell v Johannesburg Municipal Council,⁵⁰ waarin die hof bepaal het dat aanspreeklikheid net in die geval van “prior conduct” (omissio per commissionem) opgedoen kan word.⁵¹ Die howe het in die dekades na Halliwell in ’n hele aantal gevalle,⁵² meestal munisipaliteitsake, ’n bevinding van aanspreeklikheid gemaak deur op ’n kunsmatige wyse ’n voorafgaande handeling te identifiseer.⁵³ Dit het dikwels daartoe gelei dat onwaarskynlike en vergesogte gevalle van “voorafgaande optrede” (“prior conduct”) deur die howe geïdentifiseer is.⁵⁴

In Silva’s Fishing Corporation (Pty) Ltd v Maweza⁵⁵ het die meerderheid van die hof by monde van appèlregter Schreiner die “voorafgaande optrede”-benadering gevolg deur te bevind dat die verskaffing van die vissersboot deur die verweerder en die gevolglike versuim om die eiser se man te red, op ’n onregmatige late neergekom het.⁵⁶ Hy identifiseer die verskaffing van die boot as die “noxious activity” of voorafgaande handeling wat die gevaar daargestel het.⁵⁷ Appèlregter Steyn stem in sy minderheidsuitspraak saam dat die verweerder aanspreeklik was, maar formuleer die toets anders. Hy verwys na die regsoortuigings van die gemeenskap as die toets vir onregmatigheid en stel dit soos volg: Moet daar, in die lig van die boni mores, gevra word of daar ’n regsplig op die verweerder was om te verhoed dat die eiser skade ly?⁵⁸ Indien so ’n regsplig bestaan, en die verweerder dit nie nagekom het nie, is die versuim onregmatig.⁵⁹ Die minderheidsuitspraak van Maweza word gevolg in Regal v African Superslate (Pty) Ltd⁶⁰ waar die meerderheid van die appèlhof (by monde van regter Steyn) bevestig dat die “voorafgaande optrede”-benadering nie die regsposisie aangaande aanspreeklikheid weens ’n late korrek weergee nie.⁶¹

Die toets is in 1975 bevestig in Minister van Polisie v Ewels⁶² waar die hof die beslissing in Regal v African Superslate, naamlik dat voorafgaande optrede nie ’n voorvereiste is vir ’n late om as onregmatig beskou te word nie, volg.⁶³ 

Hier bo is reeds verwys na die boni mores as onregmatigheidskriterium. Dieselfde toets word gebruik om te bepaal of ’n late onregmatig is, met ander woorde of daar ’n regsplig op die verweerder gerus het om skade te verhoed.⁶⁴ Daar is ook verwys na die feit dat meer onlangse sake openbare en regsbeleid as die kriterium vir die onregmatigheid van die verweerder se late gebruik.

3.2.2 Konseptuele volgorde van onregmatigheid en nalatigheid – kar voor die perde?

Die afgelope twee dekades is gekenmerk deur omstredenheid ten opsigte van die konseptuele volgorde van onregmatigheid en skuld, spesifiek ten opsigte van die onregmatigheid al dan nie van ’n late.⁶⁵ Aan die een kant word daar byvoorbeeld in Cape Town Municipality v Bakkerud die standpunt gevolg dat daar geen sprake kan wees van skuld (nalatigheid) voordat die onregmatigheid van die dader se gedraging vasgestel is nie:⁶⁶

Any attempt to decide whether a particular omission will potentially ground liability by merely measuring it against the standard of conduct to be expected of a reasonable person will fail for a number of reasons. First, that test is sequentially inappropriate. It is of course the classic test for the existence of blameworthiness (culpa) in the law of delict. But the existence of culpa only becomes relevant sequentially after the situation has been identified as one in which the law of delict requires action.

Die hof verwys hier na Administrateur, Transvaal v Van der Merwe.⁶⁷ In laasgenoemde saak laat die hof hom soos volg oor die aangeleentheid uit:⁶⁸

’n Bevinding dat appellant se late nie onregmatig was, bring mee dat daar geen sprake van nalatigheid kan wees nie. Nie alleen is dit dus ondoenlik om oor moontlike nalatigheid aan die kant van appellant te spekuleer nie, maar dit is trouens juridies onmoontlik. Die nalatigheidsvraag kan naamlik slegs beantwoord word as presies vasstaan welke regsplig op ’n verweerder gerus het en dat daardie regsplig verbreek is.

Een van die eerste sake wat oënskynlik die konseptuele volgorde tussen nalatigheid en onregmatigheid omgeruil het, was Sea Harvest Corporation (Pty) Ltd v Duncan Dock Cold Storage (Pty) Ltd.⁶⁹ Die hof sê die volgende aangaande die toets vir onregmatigheid:⁷⁰

Since the decision in Minister van Polisie v Ewels 1975 (3) SA 590 (A) the courts have employed the element of wrongfulness as a means of regulating liability in the case of omissions. If the omission which causes the damage or harm is without fault, that is the end of the matter. If there is fault, whether in the form of dolus or culpa, the question that has to be answered is whether in all the circumstances the omission can be said to have been wrongful; or, as it is sometimes stated, whether there existed a legal duty to act.⁷¹

Neethling e.a. was uit die staanspoor⁷² baie krities ten opsigte van laasgenoemde benadering en beskryf dit as onlogies, omdat dit nie sin maak om iemand se gedrag as nalatig aan te merk as die persoon regmatig opgetree het nie. Hulle beskryf die konseptuele-volgorde-vraagstuk steeds as kontroversieel⁷³ en onaanvaarbaar.⁷⁴ Die “omgekeerde” benadering is egter oor die jare vasgelê ten opsigte van nalatige lates, soos blyk uit die verwysings hier onder. Loubser en Midgley is van mening dat daar geen reël is wat bepaal welke een van die elemente die ander voorafgaan nie, omdat daar in die geval van beide elemente veronderstel word dat die ander ook bewys moet word alvorens aanspreeklikheid vasstaan.⁷⁵

In Minister of Safety and Security v Van Duivenboden⁷⁶ beskryf die hof die aanspreeklikheid vir ’n late soos volg:⁷⁷ 

Negligence, as it is understood in our law, is not inherently unlawful ... A negligent omission is unlawful only if it occurs in circumstances that the law regards as sufficient to give rise to a legal duty to avoid negligently causing harm. It is important to keep that concept quite separate from the concept of fault. Where the law recognises the existence of a legal duty it does not follow that an omission will necessarily attract liability – it will attract liability only if the omission was also culpable …

In Telematrix (Pty) Ltd v Advertising Standards Authority SA⁷⁸ het die hof hom by monde van appèlregter Harmse soos volg uitgelaat oor die aanspreeklikheid weens ’n late, meer spesifiek, die verhouding tussen onregmatigheid en nalatigheid:⁷⁹

[I]n order to be liable for the loss of someone else, the act or omission of the defendant must have been wrongful and negligent and have caused the loss. But the fact that an act is negligent does not make it wrongful although foreseeability of damage may be a factor in establishing whether or not a particular act was wrongful.

Die formulering van die toets vir aanspreeklikheid weens ’n late word dan deur appèlregter Brand in ’n hele aantal uitsprake vasgelê.⁸⁰ In Local Transitional Council of Delmas v Boshoff ⁸¹ formuleer hy die toets soos volg: ⁸²

According to the judgment of the court a quo, the parties understood the issues between them as being confined to the element of wrongfulness. That categorisation was also adopted by the court itself. The question for determination, as formulated in the judgment, was therefore perceived to be “whether the defendants were under a legal duty to take reasonable steps to protect the plaintiff from the harm that he suffered” …That is not a correct formulation of the question relating to wrongfulness. The correct formulation, as will appear from what follows, is whether the defendants were under a legal duty not to act negligently; in other words, whether there was a legal duty to take such steps, if any, as may have been reasonable in the circumstances to prevent reasonably foreseeable harm.⁸³

Die hof gaan voort deur te sê dat dit afhang van die feite van die saak of daar eerste vir onregmatigheid of nalatigheid getoets word.⁸⁴ In Two Oceans Aquarium Trust⁸⁵ en in Hawekwa⁸⁶ en Za v Smith⁸⁷ herhaal regter Brand hierdie formulering waarin die volgorde van onregmatigheid en nalatigheid omgeruil word. In Stedall v Aspeling⁸⁸ beklemtoon appèlregter Leach die standpunt dat ’n handeling wat nalatig is, nie noodwendig onregmatig is nie.⁸⁹ Met verwysing na Brand AR se uitspraak in Za v Smith bevind die hof dan ook dat die toetse vir onregmatigheid en nalatigheid duidelik onderskei moet word en nie saamgesmelt (die hof gebruik die woord “conflate”) moet word nie.⁹⁰

Om op te som: Die afgelope dekades het die howe die konseptuele volgorde van nalatigheid en onregmatigheid omgeruil, veral in die geval van ’n late. Waar daar aanvanklik eers getoets is vir onregmatigheid, het die howe die toets geleidelik omgekeer. Daar word nou van die standpunt uitgegaan dat indien ’n late wat tot skade lei nalatig is, daar dan vasgestel moet word of daar ’n regsplig op die verweerder gerus het om nie nalatig skade te veroorsaak nie. Hoewel die vraag na aanspreeklikheid, spesifiek vir lates, soepel moet bly en nie hokgeslaan word deur elemente in waterdigte kompartemente te plaas en ’n onbuigsame volgorde daar te stel nie, is die toets soms verwarrend en kom dit in sommige gevalle neer op “toutologie”. Die aanhaling hier bo uit Minister of Safety and Security v Van Duivenboden,⁹¹ naamlik dat ’n nalatige late wat onregmatig is, ook nalatig moet wees voordat daar sprake van aanspreeklikheid kan wees, is ’n voorbeeld hiervan.

3.2.3 Onregmatigheid as die redelikheid om die verweerder aanspreeklik te hou

Benewens die verwarring ten opsigte van die konseptuele volgorde, het die Hoogste Hof van Appèl ’n nuwe rigting ingeslaan ingevolge waarvan onregmatigheid bepaal word na aanleiding van die redelikheid al dan nie daarvan om die verweerder aanspreeklik te hou.⁹² Die keerpunt ten opsigte van die nuwe benadering was appèlregter Harmse se uitspraak in Telematrix⁹³ in 2006 (volgens Scott⁹⁴ was dit ’n “waterskeidingsjaar vir die Suid-Afrikaanse deliktereg”). Die toets word soos volg deur die hof beskryf:⁹⁵

Policy considerations must dictate that the plaintiff should be entitled to be recompensed by the defendant for the loss suffered ... (and not the converse as Goldstone J once implied ... unless it is a case of prima facie wrongfulness, such as where the loss was due to damage caused to the person or property of the plaintiff). In other words, conduct is wrongful if public policy considerations demand that in the circumstances the plaintiff has to be compensated for the loss caused by the negligent act or omission of the defendant.

In Two Oceans Aquarium Trust verklaar die hof soos volg (met verwysing na Fagan⁹⁶):⁹⁷

It is sometimes said that the criterion for the determination of wrongfulness is “a general criterion of reasonableness”, i.e. whether it would be reasonable to impose a legal duty on the defendant ... Where that terminology is employed, however, it is to be borne in mind that what is meant by reasonableness in the context of wrongfulness is something different from the reasonableness of the conduct itself which is an element of negligence. It concerns the reasonableness of imposing liability on the defendant.

In Le Roux v Dey (Freedom of Expression Institute and Restorative Justice Centre as Amici Curiae)⁹⁸ beskryf die Konstitusionele Hof by monde van waarnemende regter Brand die toets vir onregmatigheid soos volg:⁹⁹

[I]n the context of the law of delict: (a) the criterion of wrongfulness ultimately depends on a judicial determination of whether – assuming all the other elements of delictual liability to be present – it would be reasonable to impose liability on a defendant for the damages flowing from specific conduct; and (b) that the judicial determination of that reasonableness would in turn depend on considerations of public and legal policy in accordance with constitutional norms. Incidentally, to avoid confusion it should be borne in mind that, what is meant by reasonableness in the context of wrongfulness has nothing to do with the reasonableness of the defendant’s conduct, but it concerns the reasonableness of imposing liability on the defendant for the harm resulting from that conduct.

Die nuwe benadering word onder andere in Loureiro v Imvula Quality Protection (Pty) Ltd gevolg:¹⁰⁰

The wrongfulness enquiry focuses on the conduct and goes to whether the policy and legal convictions of the community, constitutionally understood, regard it as acceptable. It is based on the duty not to cause harm – indeed to respect rights – and questions the reasonableness of imposing liability. 

In Oppelt v Head: Health, Department of Health Provincial Administration: Western Cape¹⁰¹ beskryf die hof die onregmatigheidstoets soos volg:¹⁰²

The next enquiry is whether the “negligent omission is unlawful only if it occurs in circumstances that the law regards as sufficient to give rise to a legal duty to avoid negligently causing harm”... In Loureiro, Van der Westhuizen J explained that the wrongfulness enquiry is based on the duty not to cause harm, and that in the case of negligent omissions, the focus is on the reasonableness of imposing liability. An enquiry into wrongfulness is determined by weighing competing norms and interests ... The criterion of wrongfulness ultimately depends on a judicial determination of whether, assuming all the other elements of delictual liability are present, it would be reasonable to impose liability on a defendant for the damages flowing from specific conduct.

Dit is duidelik dat die benadering, tesame met die gewysigde konseptuele volgorde van die delikselemente, ten spyte van die akademiese kritiek ’n houvas gekry het op die Suid-Afrikaanse deliktereg.¹⁰³

Volgens Neethling lyk dit of appèlregter Brand in The South African Hang and Paragliding Association v Bewick¹⁰⁴ probeer om ’n versoening te bewerkstellig tussen die tradisionele benadering tot onregmatigheid en die “nuwe” benadering:¹⁰⁵ 

On occasion the same principles had been formulated somewhat differently, namely that wrongfulness depends on whether or not it would be reasonable, having regard to considerations of public and legal policy, to impose delictual liability on the defendant for the loss resulting from the specific omission. No objection can be raised against this formulation, as long as it is borne in mind that reasonableness in the context of wrongfulness has nothing to do with the reasonableness of the defendant’s conduct, which is an element of negligence, but concerns the reasonableness of imposing liability. 

Neethling handhaaf egter die mening dat die feit dat regter Brand klaarblyklik probeer om die tradisionele boni mores-toets met die “nuwe” benadering te versoen, nie die kritiek teen die “nuwe” toets ongedaan maak nie.¹⁰⁶

In die baie onlangse saak Minister of Police v K¹⁰⁷ (nie te verwar met K v Minister of Safety and Security¹⁰⁸ nie) pas die hof die “nuwe” toets toe en verklaar dat die verhoorhof gefouteer het ten opsigte van sy behandeling van die onregmatigheidsvraag omdat die hof nie oorweeg het of dit onder die omstandighede redelik sou wees om die verweerder aanspreeklik te hou nie.¹⁰⁹ Voorts word daar verwys na die diktum uit Country Cloud Trading CC v MEC: Department of Infrastructure Development,¹¹⁰ waarin die hof die onregmatigheidstoets soos volg verduidelik:¹¹¹

Wrongfulness is an element of delictual liability. It functions to determine whether the infliction of culpably caused harm demands the imposition of liability or, conversely, whether “the social, economic and others costs are just too high to justify the use of the law of delict for the resolution of the particular issue”. Wrongfulness typically acts as a brake on liability, particularly in areas of the law of delict where it is undesirable or overly burdensome to impose liability.

Die nuwe benadering word deur Knobel,¹¹² Scott¹¹³ en Neethling en Potgieter¹¹⁴ toegeskryf aan Fagan.¹¹⁵ Die benadering het heelwat kritiek tot gevolg gehad, onder andere dat Fagan sekere dele van die Ewels-beslissing verkeerd geïnterpreteer het.¹¹⁶

3.3 Lates in munisipaliteitsake

Hier bo¹¹⁷ is verwys na die Halliwell-saak waarin die eiser skadevergoeding geëis het van die munisipaliteit vir beserings wat hy opgedoen het. In hierdie saak het die perd wat Halliwell se kar getrek het, gegly op keistene wat as gevolg van verwering glad geword het. Die hof bevind dat voorafgaande optrede ingevolge waarvan die late voorafgegaan moet word deur ’n positiewe handeling wat aanleiding gee tot ’n gevaarlike situasie, ’n voorvereiste vir aanspreeklikheid vir ’n late is. Indien die verweerder sou versuim om te handel om die gevaar uit die weg te ruim, sou hy aanspreeklikheid kon opdoen vir ’n late. In hierdie saak was die voorafgaande handeling die lê van die keistene en die late was die munisipaliteit se versuim om die pad in stand te hou.

Soos reeds aangetoon, het die howe die “voorafgaande optrede”-reël op ’n kasuïstiese wyse toegepas. Appèlregter Marais beskryf die situasie soos volg in Cape Town Municipality v Bakkerud:¹¹⁸

[T]he ways in which the courts sought to escape, Houdini-like, from the confines of the no liability for acts of omission doctrine were many and varied. Initially, the techniques used appeared to many to be casuistic and not linked by any coherent principle. A doctrine of “prior conduct” evolved, the gist of which was that the defendant’s own prior conduct may have been such as to give rise to a legal duty to act. The introduction of “a new source of danger” was an example of such prior conduct. But what of prior conduct that was neutral in terms of creating a risk of harm to others?

Na die beslissings in Regal en Ewels, waarin ’n voorafgaande handeling as noodsaaklike vereiste vir die aanspreeklikheid weens ’n late afgeskaf is, het munisipaliteitsake dieselfde roete gevolg.

In Bakkerud¹¹⁹ het ’n bejaarde dame geval toe sy in ’n slaggat op die sypaadjie getrap het. Sy het beserings opgedoen en gevolglik skadevergoeding geëis. Wetgewing het die munisipaliteit gemagtig, maar nie verplig nie, om paaie te bou en in stand te hou nie. Die hof a quo het by monde van regter Brand bevind dat die immuniteit wat deur wetgewing aan munisipaliteite verleen is, in stryd is met die huidige regsoortuigings van die gemeenskap, ingevolge waarvan daar van munisipaliteite verwag word om strate en sypaadjies in stand te hou sodat hulle veilig is.¹²⁰

Volgens appèlregter Marais toets die hof eers vir die onregmatigheid al dan nie van die late deur vas te stel of daar ’n regsplig op die verweerder gerus het om positief op te tree om skade te vermy. Daarna word gekyk na die nalatigheid al dan nie van die dader.¹²¹ Soos hier bo aangetoon, verskil hierdie benadering van dié van appèlregters Harmse¹²² en Brand,¹²³ volgens wie ’n nalatige late wat skade veroorsaak, onregmatig sou wees slegs indien openbare of regsbeleid sou vereis dat die late, indien nalatig, sou aanleiding gee tot aanspreeklikheid.¹²⁴ 

Die formule is toegepas in meer onlangse sake, naamlik in McIntosh¹²⁵ en Van Vuuren.¹²⁶

In McIntosh het die eiser, ’n veertigjarige man, in ’n poging om ’n slaggat op ’n provinsiale pad te vermy, van sy fiets afgeval en ernstige beserings opgedoen. Hoewel dit nie ’n munisipaliteitsaak is nie, is die eisoorsaak gebaseer op ’n nalatige en onregmatige late ten opsigte van die instandhouding van infrastruktuur. Die hof haal die diktum uit Two Oceans Aquarium Trust ¹²⁷ aan ingevolge waarvan die bestaan van ’n nalatige late tot aanspreeklikheid lei slegs indien die onregmatigheid van die late vasstaan.¹²⁸ Onregmatigheid hang daarvan af of daar ’n regsplig op die verweerder gerus het om skade te voorkom, en die bestaan al dan nie van sodanige regsplig word vasgestel aan die hand van openbare of regsbeleid in ooreenstemming met grondwetlike norme.¹²⁹

In Van Vuuren het die eiser namens haarself en haar minderjarige seun ’n eis teen die munisipaliteit ingestel vir skade gely as gevolg van beserings wat die seun in ’n munisipale swembad opgedoen het. Die seun is by die swembad se glyplank deur ’n ander kind gestamp as gevolg waarvan hy sy balans verloor, by die glyplank afgegly en beserings opgedoen het. Die eiser se saak het onder andere berus op die feit dat daar geen toesig by die swembad was nie. Die hof a quo beslis dat die munisipaliteit nie aanspreeklik gehou kan word vir die eiser se skade nie. Om ’n regsplig op die verweerder te plaas sou volgens die hof ’n te swaar las (“an unsustainable, if not intolerable burden”) op die verweerder meegebring het.¹³⁰

Dit was gemene saak dat die vraag was of daar ’n regsplig op die munisipaliteit gerus het om toesig te hou oor die gebied en om toegang te beperk. Die munisipaliteit het verder aangevoer dat daar geen nalatigheid was ten opsigte van die insident nie. In appèl haal adjunkregterpresident Navsa appèlregter Brand se diktum in Hawekwa¹³¹ aan waarin die hof aandui dat die kriteria vir die oplegging of bestaan van ’n regsplig regs- en openbare beleid is. Die hof gaan (soos in die sake hier bo genoem) voort deur nalatigheid te veronderstel en dan in die lig van bogenoemde kriteria te bepaal of daar ’n regsplig op die verweerder gerus het om positief op te tree. Die hof verwys dan ook na die uitspraak in Le Roux v Dey waarin verklaar word dat onregmatigheid vasgestel word aan die hand daarvan of dit redelik is om die verweerder aanspreeklik te hou. 

Die hof verwys ook na die “voorafgaande optrede”-reël:¹³²

As to a legal duty arising where there is prior positive conduct the following is to be noted: “A duty may arise when the defendant has by lawful prior positive conduct (commissio) created a potential risk of harm to others. If the actor omits to take reasonable steps to prevent the risk from materialising (omissio), the duty is breached.”

Die hof beskou die beskikbaarstelling van die swembad en die glyplank (commissio) as die skep van ’n risiko. Deur te versuim om stappe te doen (omissio) om te keer dat die risiko materialiseer, kom die munisipaliteit nie sy regsplig na nie. 

Die volgende faktore is ook in ag geneem:

• Die kinders wat toegang tot die swembad gehad het, was 12 jaar en jonger en was onvolwasse en onverantwoordelik (die verordeninge het toegang deur ouer kinders verbied).
• Ouers was nie toegelaat om by die swembad te wees nie, omdat toegang tot kinders 12 jaar en jonger beperk was.
• Artikel 28 van die Handves van Regte, wat bepaal dat die beste belang van die kind in alles wat die kind raak, van die uiterste belang is.
• Die chaotiese wyse waarop die kinders die swembad gebruik het.

Dit wil blyk dat die nuwe toets vir onregmatigheid nou ook in die munisipale sake toegepas word.

3.4 Deliktuele aanspreeklikheid vir publiekregtelike versuim

Volgens Neethling en Potgieter word statutêre voorskrifte in ag geneem wanneer daar beslis moet word of owerhede of staatsinstellings ’n regsplig het om skade te voorkom.¹³³ Hulle noem voorts dat ’n statutêre verpligting alleen nie genoeg is om ’n regsplig daar te stel nie, en dat daar gekyk moet word na die wisselwerking tussen verskillende faktore om te bepaal of daar ’n regsplig is om skade te voorkom.¹³⁴ Die gedagte kom ook voor in Macintosh, waar die hof verklaar dat ’n publiekregtelike verpligting nie noodwendig aanleiding gee tot ’n regsplig vir die doeleindes van die deliktereg nie.¹³⁵

In Mashongwa v PRASA¹³⁶ was die vraag voor die hof of ’n vervoerbedryf soos Prasa (Passenger Rail Agency of South Africa) deliktueel aanspreeklik gehou kan word vir skade wat voortvloei uit die versuim om sy publiekregtelike plig om veiligheidsmaatreëls vir die gebruikers van sy dienste daar te stel, na te kom.¹³⁷ In hierdie geval het die eiser in Pretoria op die trein geklim. Tydens die reis is hy aangeval, beroof en uit die trein gegooi. Daar was geen wagte by die stasie waar hy op die trein geklim het nie en ook nie op die trein nie. Sy hulpkrete gedurende die aanval is ook nie beantwoord nie. Hy het ernstige beserings aan sy been opgedoen en die been is later geamputeer. Die hof bevind dat die versuim om na die veiligheid van passasiers om te sien inderdaad nalatig en onregmatig is en ook dat daar ’n kousale verband tussen die versuim en die skade was. PRASA is gevolglik aanspreeklik gehou vir die skade wat die eiser gely het. 

Die hof beskryf Prasa se regsplig om skade te vermy soos volg:¹³⁸

Public carriers like PRASA have always been regarded as owing a legal duty to their passengers to protect them from suffering physical harm while making use of their transport services ... That duty arises, in the case of PRASA, from the existence of the relationship between carrier and passenger, usually, but not always, based on a contract. It also stems from its public law obligations. This merely strengthens the contention that a breach of those duties is wrongful in the delictual sense and could attract liability for damages.

Die onregmatigheidsvraag word dan geformuleer deur te vra of die versuim om publiekregtelike pligte na te kom as ’n onregmatige late beskou kan word vir doeleindes van ’n skadevergoedingseis.¹³⁹ Die hof noem die volgende faktore wat in ag geneem moet word om te bepaal of die versuim om ’n publiekregtelike plig na te kom, onregmatig is:¹⁴⁰ of die bemagtigende wetgewing voorsiening maak vir deliktuele aanspreeklikheid; of die wetgewende stelsel hoofsaaklik individuele regte of die openbare belang beskerm; of die openbare mag diskresionêr is; of aanspreeklikheid vir die skade ’n “chilling effect” sal hê op regeringsfunksies; of die skade voorsienbaar is; en of alternatiewe remedies soos ’n interdik of hersiening beskikbaar is.

Die staat en sy organe bestaan volgens hoofregter Mogoeng om praktiese uiting te gee aan die grondwetlike regte van sy burgers. Omdat dit so ’n groot plig is, moet die staat en sy organe nie toegelaat word “to adopt a lackadaisical attitude at the expense of the interests of the public, without consequences” nie.¹⁴¹ Wanneer die faktore in ag geneem word om te bepaal of die versuim om ’n publiekregtelike plig na te kom onregmatig is, insluitende die afwesigheid van effektiewe beskerming vir individuele reisigers wat slagoffers van geweld op PRASA-treine is, is die logiese gevolgtrekking dat die nienakoming deur PRASA van sy publiekregtelike verpligting herlei moet word tot ’n nienakoming van ’n privaatregtelike verpligting ingevolge die deliktereg.¹⁴² Die onregmatigheid vloei nie direk uit die verbreking van ’n publiekregtelike verpligting nie. Dit is egter ’n faktor wat onderliggend is aan die ontwikkeling van die privaatreg in die erkenning van ’n nuwe vorm van onregmatigheid.¹⁴³ “What we are concerned with here is the development of private law, taking into account public law.”¹⁴⁴ In die onderhawige geval bevind die hof dat Prasa nalatig opgetree het en dat dit redelik is om Prasa aanspreeklik te hou, mits die ander elemente bewys word.¹⁴⁵ 

Die ontwikkeling van die privaatreg met inagneming van die publieke reg is belangrik vir doeleindes van die aanspreeklikheid van plaaslike owerhede. In Joseph¹⁴⁶ verwys die hof na ’n bundel van regte wat ’n publiekregtelike verpligting op plaaslike owerhede plaas om dienste te lewer. Daar word hier onder in meer besonderhede daarop ingegaan.¹⁴⁷

Daar word vervolgens gekyk na die pligte wat die Grondwet en wetgewing soos die Munisipale Stelselswet op munisipaliteite plaas ten opsigte van die daarstel en instandhouding van infrastruktuur.

 

4. Dienslewering en ’n positiewe regsplig om te onderhou

Die Grondwet bepaal dat die regering in Suid-Afrika uit drie onderskeidende interafhanklike en onderling verbonde sfere bestaan, naamlik nasionaal, provinsiaal en plaaslik.¹⁴⁸ Die plaaslike sfeer bestaan uit munisipaliteite wat vir die hele grondgebied van die Republiek daargestel moet word¹⁴⁹ en die uitvoerende en wetgewende bevoegdhede van ’n munisipaliteit is in die munisipale raad gevestig.¹⁵⁰ Die onafhanklikheid van munisipaliteite word onderskryf deur die bepaling dat hulle, onderworpe aan nasionale en provinsiale wetgewing, en soos vervat in die Grondwet, op eie inisiatief die plaaslike aangeleenthede van hul gemeenskappe mag reguleer.¹⁵¹

Munisipaliteite is die eienaars van gemeenskapsinfrastruktuur, waarvan paaie, openbare geriewe, afvalbestuur en water- en sanitasiestelsels die belangrikste is.¹⁵² Infrastruktuur word deur die regering beskou as die hoeksteen van maatskaplike opheffing, openbare gesondheid en veiligheid en as onontbeerlik vir ekonomiese ontwikkeling (en dus werkskepping) deur die daarstelling van behoorlik gedienste persele.¹⁵³ Dit is dus die spilpunt vir die bereiking van grondwetlike doelwitte¹⁵⁴ en waardes.¹⁵⁵

Die pligte van plaaslike owerhede, soos vervat in die Grondwet en die toepaslike wetgewing, word hier onder uiteengesit.

4.1 Wetgewende en beleidsraamwerk 

Een van die vyf grondwetlike doelwitte van plaaslike regering is om te verseker dat dienste aan gemeenskappe op ’n volhoubare wyse gelewer word.¹⁵⁶ ’n Algemene definisie vir volhoubaarheid is om ’n stelsel of diens vir altyd, of dan ten minste vir ’n redelike tyd, op ’n bepaalde vlak van aanvaarbaarheid te laat aanhou funksioneer.¹⁵⁷ Die Grondwet plaas voorts ook ’n ontwikkelingsplig op munisipaliteite deur te vereis dat ’n munisipaliteit sy administrasie en begrotings- en beplanningsprosesse so moet struktureer en bestuur dat voorrang verleen word aan die basiese behoeftes van die gemeenskap.¹⁵⁸ Dit is egter nie duidelik wat presies “basiese behoeftes” is nie. Bylaes 4B en 5B tot die Grondwet lys ’n aantal funksionele areas ten opsigte waarvan plaaslike owerhede dienste mag lewer en verordeninge mag maak.¹⁵⁹ Die bewoording van die Grondwet maak dit egter nie duidelik of hierdie dienste gelewer móét word nie en dit skep die indruk dat munisipaliteite ’n diskresie het. 

Die uitsprake van die howe maak dit egter duidelik dat munisipaliteite nie ’n diskresie het nie. In Mkontwana v Nelson Mandela Metropolitan Municipality word dit soos volg gestel:¹⁶⁰

Local government thus bears the important responsibility of providing services in a sustainable manner to their communities. This task is particularly important given the deep divisions in our towns, the scars of spatial apartheid which still exist and the fact that many poor communities are still without access to basic facilities such as water, adequate sewerage systems, refuse collection, electricity and paved roads. The ability of local government to carry out its constitutional mandate depends on its financial stability.

Die Witskrif op Plaaslike Regering¹⁶¹ maak munisipaliteite verantwoordelik vir die voorsiening van huishoudelike infrastruktuur en dienste as een van vier uitkomste van ontwikkelingsgerigte plaaslike regering en beskryf dit as ’n noodsaaklike bestanddeel van sosiale en ekonomiese ontwikkeling. Dit noem dan ook spesifiek die volgende dienste: water, sanitasie, plaaslike paaie, stormwaterstelsels, vullisverwydering en elektrisiteit.

Die Stelselswet omskryf “basiese munisipale dienste” as dienste wat nodig is om ’n aanvaarbare en redelike kwaliteit van lewe te verseker en wat, indien dit nie voorsien sou word nie, ’n gevaar vir die openbare gesondheid of veiligheid of die omgewing sou inhou.¹⁶² Hier word ’n positiewe regsplig opgelê – waar die gebrek aan ’n diens ’n gevaar inhou, móét die diens gelewer word. Hierdie plig word onderskryf deur die beletsel wat daar op plaaslike owerhede geplaas word om kapitale bates te vervreem wat nodig is vir die voorsiening van minimum basiese munisipale dienste¹⁶³ en versterk ons standpunt dat waar ’n diens gelewer word, dit onderhou moet word. As die niebestaan van ’n diens ’n gevaar kan inhou, kan dit gestel word dat die versuim om ’n diens te lewer wat potensiële gevaar inhou, ’n regsplig om te onderhou daarstel. Versuim om ’n sodanige regsplig na te kom kan, waar daar skade gely word, aanleiding gee tot deliktuele aanspreeklikheid soos aangetoon in Van Vuuren, waar die munisipaliteit geen toesig verskaf het by die munisipale swembad nie.¹⁶⁴

Steytler en De Visser¹⁶⁵ is van mening dat die sosio-ekonomiese regte wat in die Handves van Regte vervat is, positiewe verpligtinge op munisipaliteite plaas om basiese dienste te verskaf waar die regte met die funksionele areas van plaaslike owerhede kruis. In Mkontwana v Nelson Mandela Metropolitan Municipality¹⁶⁶ was die hof van mening dat “municipalities are obliged to provide water and electricity to the residents in their area as a matter of public duty”. Die standpunt steun op artikels 27(1)(b),¹⁶⁷ 152¹⁶⁸ en 153¹⁶⁹ van die Grondwet asook artikel 73(1) van die Stelselswet.¹⁷⁰

Volgens Bekink¹⁷¹ skep die Grondwet slegs ’n breë raamwerk waarbinne spesifieke dienste identifiseer moet word wat munisipaliteite moet lewer en waarvoor infrastruktuur daargestel moet word en dat dit dan aan die wetgewer oorgelaat word om die aangeleenthede in meer besonderhede aan te spreek. Van die prominentste wetgewing sluit die Stelselswet, die Plaaslike Regering: Munisipale Strukturewet,¹⁷² die Wet op Munisipale Finansiële Bestuur (MFMA),¹⁷³ die Plaaslike Regering: Munisipale Afbakeningswet,¹⁷⁴ die Plaaslike Regering: Wet op Eiendomsbelasting,¹⁷⁵ die Wet op Tradisionele Leierskap en Regering,¹⁷⁶ en die Wet op Inter-Owerheidsverhoudinge¹⁷⁷ in. Al hierdie wette het dienslewering en ontwikkeling, of die ondersteuning daarvan, ten doel.

Ons ondersteun beide standpunte. Daar is verskeie funksionele areas van bevoegdheid wat nie slegs met die sosio-ekonomiese regte in die Handves van Regte “kruis” nie, maar wat direk aan die grondwetlike doelwitte¹⁷⁸ van munisipaliteite verbind is. Indien hierdie doelwitte nie bereik word nie, sal daar nie aan die regte uitvoering gegee word nie. Indien ’n munisipaliteit byvoorbeeld nie daarin slaag om ’n veilige en gesonde omgewing daar te stel nie, sal individue nie die reg op vryheid en sekerheid van die persoon¹⁷⁹ geniet nie. Ondersteuning vir Bekink se standpunt is ook in artikel 164 van die Grondwet te vinde.

Die lewering van dienste aan gemeenskappe is al beskryf as die sentrale oogmerk van plaaslike regering.¹⁸⁰ Hierdie stelling word deur die volgende aanhaling ondersteun:

A local municipality is the last point in the service delivery chain. It is the point of contact between the governor and the governed ... It is at this important point where services have to be rendered: where levies for the services have to be imposed and where payment for the services have to be made.¹⁸¹

Craythorne, ’n skrywer en ervare plaaslike-owerheidspraktisyn, is die mening toegedaan dat ’n munisipaliteit wat nie sy diensleweringverpligtinge kan nakom nie, sy reg op voortbestaan moet verbeur.¹⁸² Om dienste te kan lewer, veral basiese dienste, moet daar egter infrastruktuur wees. 

4.2 Die verpligting om infrastruktuur daar te stel 

Die verpligting op munisipaliteite om basiese dienste te voorsien het sy oorsprong in sowel die Grondwet as wetgewing. In Joseph¹⁸³ het die Konstitusionele Hof beslis dat artikels 152 en 153 van die Grondwet, gelees met artikels 4(2)(f) en 73 van die Stelselswet,¹⁸⁴ ’n verpligting plaas op elke munisipaliteit om basiese munisipale dienste aan inwoners te verskaf, ongeag of daar ’n kontraktuele verhouding tussen hulle is.¹⁸⁵ In hierdie saak het die inwoners van ’n woonstelblok die munisipaliteit se besluit om die kragtoevoer op te skort, aangeveg. Alhoewel die saak grotendeels oor die reg op behuising gegaan het (daar is geargumenteer dat dit ook die reg op dienste soos elektrisiteit insluit), het die Konstitusionele Hof die verpligtinge wat deur artikel 152 van die Grondwet, die Stelselswet en die Behuisingswet¹⁸⁶ aan munisipaliteite opgedra word, van nader beskou. Die hof bevind dat “the challenge had to be understood as being about the ‘special cluster of relationships’¹⁸⁷ that exist between a municipality and citizens, which is fundamentally cemented by the public responsibilities that a municipality bears in terms of the Constitution and legislation in respect of the persons living in its jurisdiction”. Volgens die hof gee hierdie “cluster of relationships” aanleiding tot “a public law duty upon local government to provide municipal services, as well as a corresponding public law right of citizens to receive them”.¹⁸⁸ Die gevolg is dat die beginsels van administratiefreg en die standaarde vir openbare dienslewering¹⁸⁹ van toepassing is op die wyse waarop munisipaliteite dienste verskaf, met die verdere gevolg dat plaaslike owerhede in die proses van voldoening aan hul diensleweringspligte op ’n wyse moet optree wat “responsive, respectful and fair” is.¹⁹⁰

Die plig om basiese dienste te lewer, saamgelees met artikel 229 van die Grondwet wat plaaslike owerhede magtig om bobelastings op te lê vir dienste wat verskaf is, impliseer volgens Steytler en De Visser¹⁹¹ dat daar grondwetlike magtiging is om gelde te hef vir dienste wat gelewer word, en dus dat infrastruktuur daargestel moet word om dienste te kan lewer. Die Stelselswet¹⁹² magtig munisipaliteite egter in ieder geval om gelde, heffings en tariewe op te lê ten opsigte van enige funksie of diens wat deur die munisipaliteit verrig of gelewer word. Daar kan dus verder geredeneer word dat indien gelde en tariewe vir dienste gehef word, daar ’n regsplig op die diensverskaffer is om die infrastruktuur deur middel waarvan die dienste gelewer word, in stand te hou.

Die belang van dienslewering, en dus die gepaardgaande daarstelling van infrastruktuur, word onderskryf deur die feit dat die Grondwet van nasionale en provinsiale regerings verwag om plaaslike owerhede te ondersteun en hul vermoëns te versterk.¹⁹³ Die Grondwet bepaal dat provinsiale regerings voorsiening moet maak vir die ondersteuning van munisipaliteite in hul provinsies.¹⁹⁴ As ’n laaste uitweg kan provinsies ingryp indien plaaslike owerhede nie hul uitvoerende verpligtinge nakom nie.¹⁹⁵ ’n Provinsiale uitvoerende gesag kan ingryp deur gepaste stappe te doen om te verseker dat die uitvoerende verpligtinge, wat dienslewering insluit, nagekom word. Die ingryping kan voorskriftelik van aard wees deurdat ’n instruksie uitgereik word wat die stappe voorskryf wat gedoen moet word om die verpligting na te kom, en dit kan ook ’n oorname van die verantwoordelikheid vir die betrokke funksie behels. Enige oorname mag slegs gedoen word tot die mate waarin dit nodig is vir die handhawing van nasionale standaarde of ten einde aan daargestelde minimum standaarde vir die lewering van ’n diens te voldoen.¹⁹⁶ Die MFMA¹⁹⁷ bepaal ook dat provinsies sekere stappe moet doen waar munisipaliteite aanhoudend versuim om basiese dienste te voorsien.

4.3 Regsplig om skade te voorkom

Die regspraak het oor die algemeen nog nie veel aandag geskenk aan die Grondwet, die Handves van Regte en wetgewing as faktore wat aanduidend kan wees vir die bestaan van ’n regsplig om skade te voorkom nie.

In Joseph¹⁹⁸ verwys die hof na die spesiale bundel van verhoudinge (“special cluster of relationships”) wat gevorm word deur die Grondwet, die Stelselswet en, in hierdie geval, die Behuisingswet, maar dit kan ook nasionale of provinsiale wetgewing of selfs munisipaliteite se eie voorskrifte (hetsy in die vorm van beleid of verordeninge) wees. Volgens die hof¹⁹⁹ skep hierdie bundel ’n publiekregtelike verpligting aan die een kant om dienste te lewer en ’n ooreenstemmende reg aan die ander kant om dit te ontvang. Dit kan as volg toegelig word:

 

In soverre dit die Stelselwet aangaan, is die probleem dat die omskrywing van “basiese dienste” bloot vereis dat ’n munisipale diens gelewer moet word wat nodig is om ’n aanvaarbare en redelike lewenskwaliteit te verseker en wat, indien dit nie gelewer word nie, die openbare gesondheid en veiligheid of die omgewing in gevaar sou stel.²⁰⁰ Die omskrywing verskaf ’n basiese rigsnoer, maar die werklike vasstelling van wat ’n basiese diens is, sal op die meriete van elke saak bepaal moet word²⁰¹ met inagneming van die bepalings van ander wetgewing of die voorskrifte wat munisipaliteite vir hulself gestel het.

Benewens die Behuisingswet wat hier bo genoem word, is daar ook ander wetgewing wat ’n verpligting daarstel om infrastruktuur te skep. Die aard en omvang van die diens is egter nie altyd so duidelik nie. Die Wet op Waterdienste²⁰² is ’n tekenende voorbeeld en ook bewys van hoe hierdie onduidelikhede dienslewering kan teenwerk. Die hoofdoelwitte van die wet is om voorsiening te maak vir die reg op toegang tot basiese water- en sanitasievoorsiening in so ’n mate dat voldoende water beskikbaar is en die omgewing nie skadelik vir die mens se gesondheid of welstand is nie.²⁰³ Ingevolge artikel 3 het elkeen die reg van toegang tot basiese watervoorsiening en sanitasie. Basiese watervoorsiening word in artikel 1 omskryf as “prescribed²⁰⁴ minimum standard of water supply services necessary for”, en “prescribed” beteken “prescribed by legislation”, maar die probleem is dat daar nie regulasies is nie. Dit bring weer mee dat die howe geen leiding ontvang van die wetgewende of uitvoerende gesag wat dit in staat stel om inhoud aan die reg op basiese watervoorsiening te gee nie.²⁰⁵

 

5. Finansiële onvermoë om te presteer

Indien die finansiële onstabiliteit ’n “selftoegediende” onvermoë is, behoort geen instelling aanspreeklikheid vry te spring nie. In so ’n geval sou die munisipaliteit dan versuim het om ’n regsplig na te kom, en indien nalatigheid en kousaliteit bewys kan word, behoort dit tot aanspreeklikheid te lei. Sonder om in besonderhede hierop in te gaan, kan dit onomwonde gestel word dat baie munisipaliteite vir hul eie gebreke verantwoordelik is. Dit sluit die daarstelling van en onderhoud aan infrastruktuur in. Die volgende aanhalings uit ’n voorlegging wat in 2017 ten opsigte van die 2016/17-Ouditverslag vir Plaaslike Regering aan die Parlementêre Portefeuljekomitee vir Samewerkende Regering and Tradisionele Aangeleenthede gemaak is, is veelseggend:²⁰⁶

• Vyf van die land se munisipaliteite²⁰⁷ was vir 31% van al die onreëlmatige uitgawes verantwoordelik en die finansiële volhoubaarheid van munisipaliteite oor die algemeen was aan die afneem.
• In soverre dit die toekenning van nasionale fondse aan plaaslike owerhede vir water- en sanitasiedienste betref, het die ouditeur-generaal (OG) bevind dat 20% van die projekte nie die oorsake vir die agterstand in watervoorsiening aangespreek het nie. Van die 148 munisipaliteite waar ondersoek na die onderhoud van waterinfrastruktuur ingestel is, het 56% geen beleid oor die onderhoud van bestaande infrastruktuur gehad nie.
• 18% van die projekte wat befondsing ontvang het vir die onderhoud van sanitasie-infrastruktuur, het nie die oorsake vir die agterstand in die lewering van sanitasiedienste aangespreek nie.

Die 2016/2017-verslag van die OG²⁰⁸ ten opsigte van plaaslikeregering-infrastruktuur dien as bevestiging. Hiervolgens het:

• 46% van alle munisipaliteite nie ’n onderhoudsplan vir water gehad nie en het 22% glad nie vir onderhoud begroot nie
• 26% van paaieprojekte hul voltooiingsdatum oorskry
• 55% van die munisipaliteite nie goedgekeurde instandhoudingsplanne of prioriteitslyste vir die hernuwing en roetine-instandhouding van paaie gehad nie, terwyl 27% nie eers die toestand van hul paaie-infrastruktuur evalueer het nie.²⁰⁹

In Mpumalanga is die paaie al beskryf as slaggate met teer.²¹⁰ In Johannesburg is net 45% van die slaggate binne ’n week nadat dit gerapporteer is, herstel, terwyl die teiken 80% is.²¹¹ Op 7 Desember 2018 het eNCA berig dat 60% van Suid-Afrika se paaie in ’n swak toestand is.²¹² Hierdie gebreke het ’n negatiewe effek op velerlei ander sake wat gemeenskappe raak, soos toegang tot mediese sorg, die spoed waarteen nooddienste op noodgevalle kan reageer, toegang tot markte, vrye beweging van verkeer, toenames in verkeersongelukke en druk op mediese sorg, om net ’n paar voorbeelde te noem.

In ander gevalle is daar op die oog af geen rede waarom instandhouding en herstelwerk nie gedoen kan word nie. ’n Baie onlangse voorbeeld is die geval van Harrismith waar daar vir 40 dae geen water in groot dele van die dorp beskikbaar was nie. Toe die inwoners met die hulp van ’n plaaslike besproeiingsboer inspring, het die plaaslike munisipaliteit se amptenare probeer verhoed dat herstelwerk gedoen word. In ’n stadium was daar net een kraan vir 5 000 huishoudings in Intabaza, een van die woonbuurte.²¹³ Die ontneming van toegang tot water, nie net deur te versuim om infrastruktuur te onderhou nie, maar ook deur te poog om herstelwerk te verhoed, kan nie ongesiens verbygaan nie. Volgens die besproeiingsboer was “die herstel van die lekplekke maklik” en dus ’n taak wat met gemak deur die munisipaliteit verrig kon gewees het.

Al hierdie tekortkominge kon voorkom gewees het aangesien dit menslik van oorsprong was. Die kernoorsake is te vinde in die feit dat 77% van die probleme hul oorsprong het in die onvermoë om interne beheer te verbeter en risiko’s aan te spreek en in 61% van die munisipaliteite is daar onvoldoende nagevolge vir gebrekkige prestasie en oortredings.²¹⁴ By 59% van die owerhede word politieke onstabiliteit, vakatures in sleutelposisies of die aanstelling van amptenare met ontoepaslike kwalifikasies in senior poste as redes aangevoer.²¹⁵ Laasgenoemde twee probleme het hul oorsprong in politieke inmenging en nepotisme.

Die OG beskou die feit dat amptenare en politieke ampsdraers wat oortree het, nie verantwoordbaar gehou word en, indien nodig, strafregtelik vervolg word vir oortredings soos bedrog nie, as een van die grootste probleme.²¹⁶ In 2015–16 is strafregtelike ondersoeke by 148 munisipaliteite aanbeveel, maar 47% van die owerhede het geen ondersoeke laat doen nie en 24% het slegs sommige van die bevindinge laat ondersoek.

Die versuim van plaaslike owerhede om amptenare en politici verantwoordbaar te hou, het tot gevolg dat munisipaliteite nie hul grondwetlike doelwitte bereik nie, wat ’n negatiewe uitwerking op die lewenskwaliteit van gemeenskappe het. Daar is veral twee gebiede waar die impak die grootste is: die finansiële welstand van munisipaliteite en die vermoë om munisipale infrastruktuur daar te stel en te onderhou.²¹⁷ Beide omstandighede is selfveroorsakend van aard. Die onvermoë om skuld in te vorder en gebrekkige bestuur word deur 31% van die munisipaliteite aangevoer as rede waarom hul finansies nie gesond is nie. Alhoewel die ekonomiese klimaat ’n rol speel, is swak finansiële bestuur die hoofoorsaak, aangesien vrugtelose en verkwistende uitgawes in die 2016/17-boekjaar R1,5 biljoen beloop het.

Die OG het rapporteer dat dit moeilik is om te verklaar wat die omvang van onreëlmatige uitgawes was, aangesien dit slegs deur middel van ondersoeke bepaal kan word,²¹⁸ maar hier bo is reeds gesien dat die houding ten opsigte van verantwoordbaarheid veel te wense oorlaat. Dit is dus ’n bose kringloop.

Ten opsigte van die ontwikkeling en instandhouding van infrastruktuur is ’n aantal gebreke geïdentifiseer, naamlik onderspandering van toekennings, swak vakmanskap, vertragings met die voltooiing van projekte en gebrekkige monitering van kontrakteurs. Die OG het bevind dat fondse vir die onderhoud van infrastruktuur geredelik beskikbaar is, maar dat die vermoë om dit doelmatig en korrek aan te wend, ontbreek.

Aangesien die howe al beslis het dat “in considering whether or not fault could be attributed to the municipality, account had to be taken of all factors, including financial constraints, which would have a bearing upon the reasonableness or otherwise of the omission”,²¹⁹ verdien finansiële vermoë om dienste te lewer en te onderhou verdere aandag. In Bergrivier Municipality v Beck²²⁰ het die hof gesê dat die hof a quo, met verwysing na Bakkerud, met reg versigtig was om plaaslike owerhede met ’n algemene aanspreeklikheid te belas en dat dit korrek was om die munisipaliteit se beperkte begroting en die nood van gemeenskappe in informele nedersettings in ag te neem. In casu was die hof van mening dat die volbank van die Hoë Hof hierdie faktore nie na behore in ag geneem het nie, maar ook gewaarsku dat dit nie gesien moet word as ’n geval van “municipalities being given licence to ignore fulfilling their obligations to residents and justifying it by merely asserting budgetary constraints”. Waar die munisipaliteit voorts vir sy eie onvermoë verantwoordelik is, behoort dit nie aanspreeklikheid vry te spring nie.

 

6. Gevolgtrekking 

Munisipaliteite moet basiese dienste lewer soos bepaal deur die Grondwet en wetgewing soos die Stelselswet. Om hierdie dienste te kan lewer, moet daar infrastruktuur wees en het die munisipaliteite gevolglik ’n plig om die infrastruktuur daar te stel. Indien daar infrastruktuur is, moet dit onderhou word. Die gebrek aan onderhoud aan infrastruktuur soos paaie, stormwaterstelsels, elektrisiteit, geboue, openbare plekke en water en sanitasie het nadelige gevolge en kan tot skade lei. ’n Late wat tot skade aanleiding gee, is nie (soos in die geval van positiewe handelinge) prima facie onregmatig nie. Ten einde onregmatig te wees moet daar ’n regsplig wees op die munisipaliteit om skade te voorkom. Ingevolge die nuwe toets vir onregmatigheid word daar aangeneem dat die late wat skade veroorsaak, nalatig is (sien die bespreking hier bo aangaande die konseptuele volgorde van die elemente van onregmatigheid en nalatigheid). Om te bepaal of die nalatige late onregmatig is, moet daar vasgestel word of daar ’n regsplig op die verweerder was om skade te voorkom. Dit word bepaal aan die hand van die vraag of dit redelik sou wees om die verweerder vir die late aanspreeklik te hou.

Die Konstitusionele Hof het voorts in Mashongwa bepaal dat die versuim om ’n publiekregtelike plig na te kom, aanleiding kan gee tot deliktuele aanspreeklikheid, mits dit redelik sou wees om die verweerder aanspreeklik te hou. Hoewel die nienakoming van ’n plig nie op sigself ’n verbreking van ’n regsplig daarstel nie, is dit ’n faktor wat in ag geneem moet word. Nog ’n faktor is die Grondwet, ingevolge waarvan plaaslike owerhede verplig is om infrastruktuur daar te stel en te onderhou.

Deliktuele eise teen munisipaliteite vir skadevergoeding as gevolg van die versuim om infrastruktuur in stand te hou, kan teruggevoer word na Halliwell en is gevolglik nie iets nuuts nie. Oor die afgelope eeu het die toets vir onregmatigheid van ʼn late heelwat ontwikkeling ondergaan, dikwels in die konteks van munisipaliteitsake en in die kader van gebrekkige onderhoud.

 

7. Slot

Die bepalings van artikels 1, 2, 8(1) en 39(2) van die Grondwet bevestig die deliktereg se ondergeskiktheid aan die Grondwet. Die toets vir die onregmatigheid van ’n late het oor ’n tydperk van meer as ’n eeu ontwikkel – van ’n vereiste van ’n voorafgaande handeling tot die huidige toets soos geformuleer deur appèlregter Brand en ander. Die howe het die algemene beginsels van die deliktereg in gewysdes soos Carmichele ontwikkel om aan artikel 39(2) gehoor te gee. Ongelukkig is die ontwikkeling nie behoorlik na die sogenaamde munisipaliteitsake uitgebrei nie. Met die uitsondering van die toepassing van artikel 28 in die Van Vuuren-saak word daar in sake waarin munisipaliteite vir ’n late gedagvaar word, slegs lippediens betuig aan die Grondwet en die Handves van Regte. Ingevolge die Grondwet en die munisipale wetgewing rus daar ’n plig op munisipaliteite om infrastruktuur daar te stel en te onderhou. Die ondergeskiktheid van die wette en die verordeninge aan die Grondwet word egter nie behoorlik weerspieël in die ontwikkeling van die toets vir die onregmatigheid van ’n late nie. In die geval van plaaslike owerhede moet die vraag of dit redelik is om die verweerder aanspreeklik te hou, dus ook aan die hand van die Grondwet beantwoord word.

 

Bibliografie

Bekink, B. 2006. Principles of South African local government law. Durban. Lexis Nexis. 

Brand, F.D.J. 2014. Aspects of wrongfulness. Stellenbosch Law Review, 25(3):451–70.

Chibba, S. 2016. South African cities are rapidly growing. https://www.brandsouthafrica.com/investments-immigration/economynews/south-african-cities-are-rapidly-growing (14 Januarie 2019 geraadpleeg). 

Craythorne, D. 1997. Municipal administration: A handbook. Kenwyn: Juta.

CSIR. 2010. Potholes. A technical guide to their causes, identification and repair. https://www.csir.co.za/sites/default/files/Documents/Pothole_CSIR_tech_guide.pdf (5 September 2018 geraadpleeg.)

De Kock, P. en L. Petersen. 2016. The global reputation and competitiveness of South African cities. https://www.brandsouthafrica.com/south-africa-fast-facts/news-facts/the-global-reputation-and-competitiveness-of-south-african-cities (14 Januarie 2019 geraadpleeg).

De Wet, P. 2019. The City of Johannesburg missed its target for pothole repairs by a large margin – and its track record for rates certificates is shaky. https://www.businessinsider.co.za/city-of-johannesburg-misses-pothole-target-and-gets-reporting-wrong-2019-1 (10 April 2019 geraadpleeg).

ENCA. 2018. 60% of SA roads are in poor condition: report. https://www.enca.com/news/60-sa-roads-are-poor-condition-report (10 April 2019 geraadpleeg).

Fagan, A. 2005. Rethinking wrongfulness in the law of delict. South African Law Journal, 122(1):90–141.

Gous, N. 2018. Bad roads described as “potholes with tar” harm tourism in Mpumalanga. https://www.timeslive.co.za/news/south-africa/2018-04-09-bad-roads-described-as-potholes-with-tar-harm-tourism-in-mpumalanga (10 April 2019 geraadpleeg).

KhPlant. 2018. All about potholes in SA. https://www.khplant.co.za/blog/article/all-about-potholes-sa (5 September 2018 geraadpleeg). 

Klare, K. 1998. Legal culture and transformative constitutionalism. South African Journal on Human Rights, 14(8):146–88.

Knobel, J. 2008. Die volgorde waarin onregmatigheid en skuld bepaal moet word. Tydskrif vir Hedendaagse Romeins-Hollandse Reg, 71(1):1–12.

Langa, P. 2006. Transformative constitutionalism. Stellenbosch Law Review, 17(3):351–60.

Loubser, M. en R. Midgley. 2017. Law of delict in South Africa. Kaapstad: Oxford University Press.

Mokgebha, R. What potholes teach us about South Africa. https://www.news24.com/Columnists/Ralph_Mathekga/ralph-mathekga-what-potholes-teaches-us-about-south-africa-20200107 (9 Januarie 2020 geraadpleeg). 

Neethling, J. 2015. Aanspreeklikheid weens ’n late: Versoening tussen die tradisionele en nuwe toets vir deliktuele onregmatigheid, of nie? LitNet Akademies, 12(3):810–22.

Neethling, J. en J.M. Potgieter. 2010. Neethling-Potgieter-Visser Law of Delict. Durban. Lexis Nexis. 

—. 2015. Neethling-Potgieter-Visser Law of Delict. Durban. Lexis Nexis. 

—. 2018. Sorgsaamheidsplig van ouers teenoor kinders. LitNet Akademies, 15(3):496–506.

Ouditeur-Generaal. 2017. Gekonsolideerde algemene verslag oor plaaslike regeringsuitkomste. Pretoria: Staatsdrukker. 

Pieterse, M. 2014. Development, the right to the city and the legal and constitutional responsibilities of local government in South Africa. South African Law Journal, 131(1):149–77.

Potgieter, J.M. 2017. Die nuwe onregmatigheidstoets: ’n Trojaanse perd wat delikteregbeginsels bedreig? LitNet Akademies, 14(2):813–30.

Raymond, C. 2016. Having trouble with potholes in SA? Here’s all you need to know. https://www.wheels24.co.za/News/Guides_and_Lists/having-trouble-with-potholes-in-sa-heres-all-you-need-to-know-20161006 (1 Desember 2018 geraadpleeg). 

Republiek van Suid-Afrika. Departement van Provinsiale en Plaaslike Regering (DPLG). 2009. Guidelines for infrastructure asset management in local government 2006–9. http://www.cogta.gov.za/mig/docs/7.pdf (17 Januarie 2019 geraadpleeg).

Savides, M. 2019. More protests in 2018 than in any of previous 13 years ... and it could get worse. TimesLive. https://www.timeslive.co.za/news/south-africa/2019-01-16-more-protests-in-2018-than-in-any-of--previous-13-years--and-it-could-get-worse (2 April 2019 geraadpleeg).

Scott, J. 2018. ’n Resente toepassing van die nuwe onregmatigheidstoets vir deliktuele aanspreeklikheid – gewens of afkeurenswaardig? Tydskrif vir die Suid-Afrikaanse Reg, 4:906–26.

Smith, J. 2019. Dorp se mense – en boer – maak ’n plan. Rapport. 20 Januarie, bl. 12.

Stander, Y. 2019. Counting the costs of protests. https://www.knysnaplettherald.com/News/Article/General/counting-the-cost-of-protests-201902211020 (10 April 2019 geraadpleeg). 

Steytler, N. en J. de Visser. 2007. Local government law of South Africa. Durban: Lexis Nexis.

Universiteit Stellenbosch. Nuusargief. 2013. Gesprekvoering sleutel tot volhoubare oplossing. https://www0.sun.ac.za/sustainability/pages/posts/gesprekvoering-sleutel-tot-volhoubare-oplossing-35.php (10 April 2019 geraadpleeg).

 

Eindnotas

¹ Mokgebha (2020).

² Chibba (2016).

³ De Kock en Petersen (2016).

⁴ Pieterse (2014:149).

⁵ Ibid.

⁶ Pieterse (2014:150).

⁷ Grondwet art. 151(3).

⁸ Mazibuko v City of Johannesburg 2010 4 SA 1 (KH).

⁹ 2000 3 SA 1049 (HHA).

¹⁰ Ibid.

¹¹ 1912 AD 659.

¹² 2008 6 SA 1 (HHA).

¹³ 2018 1 SA 189 (HHA) par. 16.

¹⁴ Sien bv. Raymond (2016). Vir ’n redelik onlangse voorbeeld van ’n skadevergoedingseis vir skade wat voortspruit uit ’n slaggat, sien Loots v MEC for Transport, Roads and Public Works (587/2014) [2018] ZANCHC 60.

¹⁵ KhPlant (2018);CSIR (2010).

¹⁶ Ibid.

¹⁷ Bakkerud.

¹⁸ Minister van Polisie v Ewels 1975 3 SA 590 (A), Minister of Safety and Security v Van Duivenboden 2002 6 SA 431 (HHA) par. 19. Sien ook Neethling en Potgieter (2015:64).

¹⁹ Sien die bespreking in par. 3.

²⁰ Neethling en Potgieter (2015:66).

²¹ Grondwet van die Republiek van Suid Afrika, 1996.

²² Grondwet artt. 8(1), 39(2) en 173 saam gelees. Sien ook Carmichele v Minister of Safety and Security 2001 4 SA 938 (KH).

²³ Grondwet art. 39(2).

²⁴ 2010 4 SA 55 212 (KH).

²⁵ Stelselswet.

²⁶ Joseph parr. 35–40.

²⁷ Langa (2006:351 e.v.); Klare (1998:146 e.v.).

²⁸ 2001 4 SA 938 (KH).

²⁹ Grondwet.

³⁰ In die Engelse teks (geteken deur die president) lui art. 39(2) soos volg: “When interpreting any legislation, and when developing the common law or customary law, every court, tribunal or forum must promote the spirit, purport and objects of the Bill of Rights.”

³¹ 2014 3 SA 394 (KH).

³² Par. 34.

³³ Eie kursivering.

³⁴ Par. 11; aanhaling uit Two Oceans Aquarium Trust par.10.

³⁵ Parr. 22–9.

³⁶ Par. 3.3.

³⁷ Loubser en Midgley (2017:178 e.v.); Neethling en Potgieter (2015:36 e.v.).

³⁸ Sien bespreking in Neethling en Potgieter (2015:81).

³⁹ 597A-B.

⁴⁰ 2006 3 SA 138 (HHA) parr.20–1.

⁴¹ 2010 6 SA 83 (HHA) par. 22.

⁴² 2014 2 SA 214 (HHA) parr.18, 19.

⁴³ 2013 2 SA 144 (KH).

⁴⁴ 2014 3 SA 394 (KH).

⁴⁵ Par. 53

⁴⁶ Ibid.

⁴⁷ Par. 34.

⁴⁸ Eie kursivering.

⁴⁹ Ibid.

⁵⁰ 1912 AD 659.

⁵¹ 671.

⁵² Sien Neethling en Potgieter (2015:60 vn. 58) vir voorbeelde. Sien ook Bakkerud.

⁵³ Bakkerud par. 11.

⁵⁴ Sien hier onder.

⁵⁵ 1957 2 SA 256 (A).

⁵⁶ 263H–264B.

⁵⁷ Ibid.

⁵⁸ 265A–C.

⁵⁹ Ibid.

⁶⁰ 1963 1 SA 102 (A).

⁶¹ 109E-G.

⁶² 1975 3 SA 590 (A).

⁶³ 597A-B.

⁶⁴ Sien Regal, Ewels en Loureiro.

⁶⁵ Knobel (2008:1); Neethling en Potgieter (2015:129 e.v. asook vne. 6 en 7 en bronne aangehaal).

⁶⁶ Bakkerud par. 9.

⁶⁷ 1994 4 SA 347 (A). Sien ook Neethling en Potgieter (2015:130–1 vn. 7).

⁶⁸ 364G.

⁶⁹ 2000 1 SA 827 (HHA).

⁷⁰ Par. 19.

⁷¹ Eie kursivering.

⁷² (2010:123).

⁷³ (2015:129).

⁷⁴ (2015:80–7). Sien ook Scott (2018:925–6).

⁷⁵ 197.

⁷⁶ 2002 6 SA 431 (HHA).

⁷⁷ Par. 12.

⁷⁸ 2006 1 SA 461 (HHA).

⁷⁹ Par. 12.

⁸⁰ Sien oor die algemeen Brand (2014:451).

⁸¹ 2005 5 SA 490 (HHA).

⁸² Par. 14

⁸³ Eie kursivering.

⁸⁴ Par. 20.

⁸⁵ 2006 3 SA 138 (HHA) par. 10.

⁸⁶ 2010 6 SA 83 (HHA) par. 22.

⁸⁷ 2015 4 SA 574 (HHA) par. 19.

⁸⁸ 2018 2 SA 75 (HHA).

⁸⁹ Par. 13.

⁹⁰ Parr. 13, 14. Sien ook Neethling en Potgieter (2018:496); Scott (2018:906).

⁹¹ Par. 12.

⁹² Sien Neethling en Potgieter (2015:80 e.v.).

⁹³ 2006 1 SA 461 (HHA).

⁹⁴ 907.

⁹⁵ Par. 12; eie kursivering.

⁹⁶ (2005:109).

⁹⁷ Par. 11.

⁹⁸ 2011 3 SA 274 (KH).

⁹⁹ Par. 122; eie kursivering.

¹⁰⁰ 2014 3 SA (KH) 394 par. 53; eie kursivering.

¹⁰¹ 2016 1 SA 325 (KH).

¹⁰² Par. 51; eie kursivering.

¹⁰³ Loubser en Midgley (2017:178–80).

¹⁰⁴ 2015 3 SA 449 (HHA).

¹⁰⁵ Par. 6. Sien Neethling (2015:810).

¹⁰⁶ Ibid.

¹⁰⁷ (403/2019) [2020] ZASCA 50 (6 May 2020).

¹⁰⁸ 2005 6 SA 419 (KH).

¹⁰⁹ Par. 54.

¹¹⁰ Supra.

¹¹¹ Par. 20; eie kursivering.

¹¹² Knobel (2008:1–2).

¹¹³ Scott (2018:907).

¹¹⁴ Neethling en Potgieter (2015:81).

¹¹⁵ (2005:109).

¹¹⁶ Knobel (2008:9); Neethling en Potgieter (2015:81); Scott (2018:907).

¹¹⁷ Par. 3.2.1

¹¹⁸ Bakkerud par. 11.

¹¹⁹ Hier bo.

¹²⁰ Hier bo par. 5 e.v. Die posisie aangaande wetgewing wat munisipaliteite reguleer, het intussen verander en dit plaas nou ’n verpligting op munisipaliteite om infrastruktuur te onderhou. Die onderhoudspligte wat uit die wetgewing voortspruit, word in par. 4 bespreek.

¹²¹ Bakkerud par. 9.

¹²² Telematrix.

¹²³ Boshoff; Two Oceans Aquarium Trust; Hawekwa.

¹²⁴ Par. 22.

¹²⁵ 2008 6 SA 1 (HHA).

¹²⁶ 2018 1 SA 189 (HHA) par. 16.

¹²⁷ Two Oceans Aquarium Trust par. 10, aangehaal in McIntosh par. 11.

¹²⁸ Ibid.

¹²⁹ Ibid.

¹³⁰ Van Vuuren v Ethekwini Municipality (7099/2012) [2016] ZAKZDHC 8 (19 February 2016) par. 29, aangehaal in par. 6.

¹³¹ Sien hier bo par. 3.2.

¹³² Par. 20.

¹³³ (2015:67).

¹³⁴ Ibid.

¹³⁵ Par. 10.

¹³⁶ 2016 3 SA 528 (KH).

¹³⁷ Par. 1.

¹³⁸ Par. 20; eie kursivering.

¹³⁹ Par. 21.

¹⁴⁰ Par. 22.

¹⁴¹ Par. 25.

¹⁴² Par. 27.

¹⁴³ Par. 28.

¹⁴⁴ Ibid; eie kursivering.

¹⁴⁵ Par. 52.

¹⁴⁶ 2010 4 SA 55 (KH).

¹⁴⁷ Sien par. 4.3.

¹⁴⁸ Grondwet art. 40(1).

¹⁴⁹ Grondwet art. 151(1).

¹⁵⁰ Grondwet art. 151(2).

¹⁵¹ Grondwet art. 151(3).

¹⁵² Republiek van Suid-Afrika. Departement van Provinsiale en Plaaslike Regering (DPLG) (2009).

¹⁵³ DPLG. 3.

¹⁵⁴ Grondwet art. 152.

¹⁵⁵ Grondwet art. 195.

¹⁵⁶ Grondwet art. 152(1)(b).

¹⁵⁷ Universiteit Stellenbosch. Nuusargief (2013).

¹⁵⁸ Grondwet art. 153(a).

¹⁵⁹ Grondwet art. 156(2).

¹⁶⁰ Par. 105.

¹⁶¹ Republiek van Suid-Afrika. 1998. Witskrif op Plaaslike Regering. Gepubliseer onder N423 in SK 18739 van 13 Maart 1998. Afdeling B par 2.1.

¹⁶² Stelselswet art. 1(1).

¹⁶³ Plaaslike Regering: Wet op Munisipale Finansiële Bestuur (Joseph) 56 van 2003 art. 14(1).

¹⁶⁴ Sien bespreking in par 2.3 hier bo.

¹⁶⁵ Steytler en De Visser (2007:9-7).

¹⁶⁶ 2005 1 SA 530 (KH).

¹⁶⁷ Die reg op toegang tot kos en water.

¹⁶⁸ Die doelwitte van plaaslike regering.

¹⁶⁹ Ontwikkelingspligte van munisipaliteite.

¹⁷⁰ Munisipaliteite se algemene verpligtinge t.o.v. dienste.

¹⁷¹ Bekink (2006:289).

¹⁷² Plaaslike Regering: Wet op Munisipale Strukture (Strukturewet) 117 van 1998.

¹⁷³ 56 van 2003.

¹⁷⁴ Plaaslike Regering: Munisipale Afbakeningswet (Munisipale Afbakeningswet) 27 van 1998.

¹⁷⁵ Plaaslike Regering: Wet op Eiendomsbelasting 6 van 2004.

¹⁷⁶ Wet op Tradisionele Leierskap en Regering 41 van 2003.

¹⁷⁷ Wet op Interowerheidsverhoudinge 13 van 2005.

¹⁷⁸ Grondwet art. 152.

¹⁷⁹ Grondwet art. 12.

¹⁸⁰ Steytler en De Visser (2007:9-5).

¹⁸¹ Beck v Kopanong Local Municipality saak no. 3772/2002 ongerapporteer (Oranje-Vrystaat) soos aangehaal in Steytler en De Visser (2007:9–5).

¹⁸² Craythorne (1997:391).

¹⁸³ 2010 4 SA 55 (KH).

¹⁸⁴ Stelselswet.

¹⁸⁵ Joseph parr. 35–40.

¹⁸⁶ Behuisingswet 107 van 1997.

¹⁸⁷ Par. 24.

¹⁸⁸ Pieterse (2014:166).

¹⁸⁹ Grondwet art. 195.

¹⁹⁰ Par. 43.

¹⁹¹ Steytler en De Visser (2007:9–5).

¹⁹² Stelselswet art. 75A.

¹⁹³ Grondwet art. 154(2).

¹⁹⁴ Grondwet art. 155(6)(a).

¹⁹⁵ Grondwet art. 139.

¹⁹⁶ Grondwet art. 139(1).

¹⁹⁷ MFMA art. 139.

¹⁹⁸ Hier bo.

¹⁹⁹ Par. 24.

²⁰⁰ Stelselswet art. 1.

²⁰¹ Bekink( 2006:289 vn. 28).

²⁰² Wet op Waterdienste 108 van 1998.

²⁰³ Wet op Waterdienste art. 2.

²⁰⁴ Eie kursivering.

²⁰⁵ Bekink (2005:289 vn. 28); MFMA.

²⁰⁶ Parlement van Suid-Afrika: Samewerkende Regering en Tradisionele Aangeleenthede. 28 Junie 2017. Ouditverslag vir Plaaslike Regering 2015/16: Voorlegging van die Ouditeur-Generaal.

²⁰⁷ OR Tambo Distrik (Oos-Kaap); Nelson Mandela Baai Metropolitaanse Munisipaliteit (Oos-Kaap); Ngaka Modiri Molema Distrik (Noordwes); Mbombela (Mpumalanga); Tshwane Metropolitaanse Munisipaliteit (Gauteng).

²⁰⁸ Ouditeur-Generaal (2017).

²⁰⁹ Ouditeur-Generaal (2017:4).

²¹⁰ Gous (2018).

²¹¹ De Wet (2019).

²¹² ENCA (2018). https://www.enca.com/news/60-sa-roads-are-poor-condition-report (10 April 2019 geraadpleeg).

²¹³ Smith (2018:12).

²¹⁴ Ouditeur-Generaal (2017:2).

²¹⁵ Ouditeur-Generaal (2017:4.

²¹⁶ Ouditeur-Generaal (2017:9).

²¹⁷ Ouditeur-Generaal (2017:10).

²¹⁸ Ibid.

²¹⁹ Bakkerud par. 5; Mkontwana par. 105.

²²⁰ [2019] ZASCA 38 (29 March 2019) par. 51.

 

---

LitNet Akademies (ISSN 1995-5928) is geakkrediteer by die SA Departement Onderwys en vorm deel van die Suid-Afrikaanse lys goedgekeurde vaktydskrifte (South African list of Approved Journals). Hierdie artikel is portuurbeoordeel vir LitNet Akademies en kwalifiseer vir subsidie deur die SA Departement Onderwys.

---

The post Deliktuele aanspreeklikheid van plaaslike owerhede vir die versuim om infrastruktuur te onderhou  appeared first on LitNet.